Doorheen zeshonderd jaar waterstaatsgeschiedenis kunnen we naast heel wat regionale verschillen, ook een aantal duidelijke versnellingsmomenten herkennen. Die versnellingsmomenten, doen zich niet overal op het zelfde moment voor, maar ze gaan wel in dezelfde richting. Een eerste belangrijk moment, voert ons terug naar de verzelfstandiging van waterschappen als organisaties belast met taken op het vlak van waterbeheer. Aantoonbare bewijzen voor de aanleg van uitwateringssluizen en dijken die een groot gebied bedienen, vinden we in Vlaanderen, Zeeland en Holland al terug in de twaalfde eeuw, maar schriftelijke teksten die het bestaan van volwaardige waterschappen aantonen zijn er pas in de dertiende eeuw. Voor het graafschap Holland voert Van Tielhof overtuigend aan dat die eerste waterschappen niet op initiatief van de grafelijkheid zijn ontstaan. Pas in tweede instantie, met name in de jaren 1270 en 1280, gingen de graven van Holland reeds bestaande organisaties – zoals de Hoogheemraadschappen Rijnland en Alblasserwaard – bekrachtigen door middel van privileges. De waterschappen, zo besluit Van Tielhof, zijn dus in oorsprong niet grafelijk – zoals rechtshistoricus Fockema Andreae nog beweerde – maar wel degelijk bottom-up ontstaan, zoals collega-rechtshistoricus Van der Linden als reactie op Fockema Andreae had aangevoerd.¹⁰ Of dat ook in de Vlaamse kustvlakte het geval is, durf ik niet met zekerheid stellen: het waterbeheer behoorde in het kerngebied van de Vlaamse kustvlakte tot de competentie van de ambachten en die vonden hun oorsprong in het beheer van het grafelijk domein. De schout van het ambacht maakt gebruik van het grafelijk banrecht om de inwoners te manen. Dries Tys toonde aan dat in de grootste kustkasselrij – het Brugse Vrije – de ambachtsgrenzen in de tweede helft van de twaalfde eeuw werden aangepast aan de noden van het waterbeheer. In de dertiende eeuw ging men sommige ambachten samenvoegen tot speciale waasambachten met een waasschout aan het hoofd. Zonder grafelijke inmenging is dat onmogelijk, gezien het grafelijk banrecht – de essentie van overheidsgezag in de middeleeuwen – gebruikt werd. Die waasambachten evolueerden uiteindelijk tot waterschappen (wateringen) in dit gebied, met De Vier Dijken in de kasselrij Sint-Winoksbergen (1236) en de Oude Yevene in Oostburg-ambacht (1239) als oudste voorbeelden.¹¹ Van Tielhof beschouwt deze Vlaamse wateringen als onderdeel van het lokaal waterbeheer, op dezelfde hoogte als de Hollandse polders en ambachten of de Gelderse dorpen, maar verschillend van de regionale Hollandse streekwaterschappen. Maar ook in Vlaanderen opereerden de wateringen duidelijk bovenlokaal, en zijn er rond 1400 tussen Calais en Antwerpen tientallen waterschappen actief die het territorium van vijf, tien tot zelfs twintig dorpen omvatten.

Eveneens in de dertiende eeuw krijgen we dan een tweede ontwikkeling, waarbij de waterschappen een eigen bestuur kregen, dat belast was met de eigenlijke uitvoering van werken (en niet langer alleen maar de inspectie van werken die door de ingelanden werden uitgevoerd). Deze evolutie is zowel in Vlaanderen als in Holland merkbaar, zij het dat in de Hollandse hoogheemraadschappen het juridische – de schouw – doorheen de middeleeuwen bleef primeren, terwijl de Vlaamse wateringen al in de veertiende eeuw vooral bestuurlijke functies hadden (en veel meer werken zelf uitvoerden). De waterschapsbesturen financierden de eigen werken met een belasting die proportioneel met grondbezit geheven werd. De omvorming van rechtbank tot bestuur verliep in Vlaanderen trouwens zonder grafelijke inmenging. Dat was ook niet nodig, gezien de ‘oude’ grafelijke component van het waterbeheer – de schouw, met gebruik van de grafelijke ban – gewoon doorliep. De vergelijking tussen Vlaanderen en Holland, zegt ook iets over de relatieve sterkte van de betrokken actoren: in twaalfde-eeuws Vlaanderen is een institutionele verandering zonder inmenging van de in dit gebied bijzonder dominante ‘Elzasser’graven bijzonder moeilijk denkbaar, terwijl in de dertiende eeuw de speelruimte van lokale actoren en besturen duidelijk groter was geworden. In Holland is dat wellicht omgekeerd. Zowel in Vlaanderen als Holland opereren de betrokkenen binnen de grenzen van hoe op dat ogenblik het lokale bestuur functioneerde – de ‘publieke ruimte’ zo men wil. Zelfs al was er formeel geen landsheer betrokken – of was er zelfs geen landsheer zoals in de Friese gebieden – dan opereerden vroeg- en volmiddeleeuwse kustbewoners doorgaans wel binnen de grenzen van wat zij als legaliteit beschouwden. In die zin zijn de waterschappen toch altijd eerder ‘publiek’ dan ‘privaat’ te noemen, al zijn die termen anachronistisch en is ‘semi-publiek’ de middenweg die best beantwoordt aan de middeleeuwse realiteit.

De formeel-juridische kant van het ontstaan van de waterschappen is echter veel minder interessant dan de vraag welke condities tot het ontstaan van waterschappen geleid hebben. In de twaalfde-eeuwse Vlaamse kustvlakte vervulde de graaf van Vlaanderen een grotere rol in het lokaal en regionaal bestuur, dan in Holland het geval was. Maar beide regio’s delen op dat ogenblik een sociale organisatie die zich duidelijk onderscheidde van wat elders in Europa het geval was door een grote mate van vrijheid en bestuurlijke participatie van lokale boeren. Een soortgelijke vrijheid trof men trouwens aan in alle kustvlaktes van het Noordzeegebied van de Fenlands in het oosten van Engeland over Vlaanderen en Holland tot de Friese gebieden. In die zin is de keuze voor een abdij en een edelman als protagonisten bij het ontstaan van de waterschappen enigszins ongelukkig: zij traden misschien als woordvoerders van lokale gemeenschappen op, bij de aanleg van een bovenlokale dam of sluis, maar niets zegt dat ze werkelijk de initiatiefnemers waren. Het waren de vrije kustboeren die de middelen en de arbeid leverden om de infrastructuur aan te leggen en te onderhouden, en het waren ook de vrije kustboeren die een sturende rol hadden in de organisatie van het waterbeheer. Dit waren geen egalitaire samenlevingen – sociale gelijkheid was géén objectief in een middeleeuwse samenleving – en het waren zonder twijfel vooral de grotere en rijkere boeren die men naar voor zag treden als dijkschepen of heemraad en die onderhandelden met abdijen, heren, steden en vertegenwoordigers van de grafelijkheid. Maar het is moeilijk om in de sociale configuratie van de kustvlaktes de unieke rol van de vrije boerengemeenschappen en hun duidelijke participatie in het bestuur niet te erkennen.

De unieke organisatorische dynamiek die van die vrije boerengemeenschappen uitging, ook op bovenlokaal vlak, blijft in Consensus en conflict enigszins onderbelicht, zelfs in de ontstaansfase van de waterschappen. Alle sleutelinstituties uit het vroege waterbeheer zijn nochtans op maat gesneden van vrije boerengemeenschappen. Ik denk aan de verhoefslaging van infrastructuur, de proportionaliteit van de onderhoudsplicht, die vanaf de dertiende eeuw op dezelfde wijze – morgen-morgengewijs; gemet-gemetsgewijs; demat-dematgewijs – terugkomt van Vlaanderen tot Friesland; de teerschouw of inrijdende schouw (waarbij het schouwend college ter plekke blijft tot de nalatige eigenaar zijn dijk hersteld heeft, en intussen eet en drinkt op kosten van deze laatste) etc. Er kan ook niet genoeg benadrukt worden hoe groot de inspraak en participatie van die vrije kustboeren in het waterbeheer wel niet was. Dat in pakweg vijftiende-eeuwse Holland zelfs nominatief gestemd werd voor de verkiezing van waterschapsbestuurders (heemraden), mét verschillende kandidaten, en debat, is zondermeer uniek. Waterschappen waren ook bijzonder inclusief: iedereen – van de kleinste keuterboer tot de bisschop van Utrecht of de Duitse keizer – diende waterstaatslasten te betalen. Van Tielhof ziet die participatiesamenleving vooral als een lokaal gegeven, dat breder is dan de waterstaat, maar mijns inziens was ook de betrokkenheid bij de regionale waterstaat in de middeleeuwen ongezien hoog (zie verder).

Van Tielhof ziet indirect wel een grote rol voor steden in de vroege waterstaatsorganisatie, zij het dan indirect, waarbij de vroege waterschappen vooral een bundeling van rurale krachten waren, als reactie op de zich ontwikkelende en goed georganiseerde steden met wie al gauw competentieconflicten ontstonden.¹² Ook in Vlaanderen, waar de urbanisatie zich sneller doorzette, kwamen dergelijke competentieconflicten voor, en wel al in de vroege dertiende eeuw¹³, en bleven de steden buiten de oudste waterstaatsorganisatie, die vanuit het plattelandsbestuur ontwikkeld werd. In de overgang van waterschappen als zuiver juridische naar meer bestuurlijk-uitvoerende organen, is de stedelijke invloed duidelijk herkenbaar, en wel in de keuze voor een ‘monetaire’ omslag in de plaats van de aloude onderhoudsplichten in natura (een overgang die in de Vlaamse kustvlakte rond 1270/80 gemaakt werd). Die keuze, zo betoogde ik elders, kan alleen verklaard worden vanuit de toenemende opmars van het buitensteeds grondbezit, dat in korte-termijnpacht werd uitgegeven. Hierdoor ontstond voor het eerst een dissociatie tussen grondbezit en grondgebruik, waardoor de oude natura-onderhoudsplichten onhoudbaar werden. Op gegarandeerde stedelijke zetels in het bestuur is het in Vlaanderen wachten tot de jaren 1380, terwijl dat in Utrecht al ruim een halve eeuw eerder het geval was¹⁴, maar dat neemt niet weg dat het stedelijk patriciaat uit de Vlaamse steden al geruime tijd eerder de eigen belangen kon doen doorwegen. Ze moest zich dan wel naar de algemene vergaderingen van de wateringen begeven – tot de vroege vijftiende eeuw periodieke hoogmissen van rurale inspraak en participatie. Pas rond 1400 gaan de algemene vergaderingen van de grootste Vlaamse watering – de Blankenbergse – in toenemende mate in de stad door, op de Burg van Brugge ‘vor Sinte Baselis’, in plaats van bij de uitwateringssluis te Blankenberge (of in een parochiekerk op het platteland) zoals daarvoor het geval was.¹⁵

Terwijl de waterschappen als organisaties een opmerkelijke continuïteit kenden doorheen de pre-industriële periode, waren er toch twee belangrijke institutionele ontwikkelingen: de gemeenmaking van het onderhoud en de schaalvergroting in de solidariteitsbasis. Met ‘gemeenmaking’ doelt men op de vervanging van de traditionele onderhoudsplichten van dijken, grachten en sluizen ‘in natura’ (de verhoefslaging) door een onderhoud door het waterschap zelf, gefinancierd door een grondbelasting proportioneel met het grondbezit of grondgebruik – het reeds vermelde geschot. De uitbreiding van de solidariteitsbasis bestaat erin dat een groter gebied dan aanvankelijk het geval was, bij ging dragen tot de financiering van het dijkonderhoud. Dit kon structureel zijn, maar evengoed incidenteel, bijvoorbeeld na een dijkdoorbraak. Beide transities zetten zich regionaal zeer ongelijk door: terwijl in de Vlaamse kustvlakte al heel wat zeedijken in de vijftiende eeuw ‘gemeen’ waren, bleef in sommige regio’s het oude systeem van ‘verhoefslaging’ doorleven tot in de negentiende eeuw. Het verbreden van de solidariteitsbasis riep dan weer heel wat weerstand op, aangezien gemeenschappen die traditioneel niet moesten bijdragen tot het onderhoud van een dijk, sluis, of afwateringsgracht, zelden geneigd waren dat spontaan te doen. Vanuit die regionale verscheidenheid slaagt Van Tielhof erin een aantal noodzakelijke voorwaarden te isoleren, die een schaalvergroting in de solidariteit mogelijk maakten. Allereerst moest de plattelandseconomie ‘ver genoeg ontwikkeld zijn’; een hoger gezag diende actief de opschaling te promoten, het achterland moest voldoende groot zijn om daadwerkelijk steun te kunnen verlenen; en een acute crisis onder de vorm van een watersnood fungeerde vaak als katalysator om de solidariteit af te dwingen.¹⁶ Bij de gemeenmaking lijkt vooral de eerste voorwaarde van belang: enkel indien de bedrijfsvoering voldoende gecommercialiseerd en gespecialiseerd was, werd overgegaan tot gemeenmaking.¹⁷

Terwijl Van Tielhof erkent dat het oude systeem van onderhoud door individuele onderhoudsplichtigen een duidelijke sociale meerwaarde had, gezien het een ‘intensieve vorm van persoonlijke participatie’ was, ‘die veel mensen raakte’¹⁸, acht ze beide evoluties noodzakelijk en onvermijdelijk, in het licht van zowel de ecologische als de economische evolutie van het kustgebied. In de zeer dynamische kustomgeving waren onderhoudsarrangementen die werkten in de dertiende eeuw tegen de zestiende eeuw totaal achterhaald door wijzigende zeestromingen, afkalvende duinen, of inklinkende veenmoerassen. En naarmate de landbouwbedrijven grootschaliger en gespecialiseerder werden, was er simpelweg geen tijd meer om zelf de dijken te onderhouden. Dat aan die evolutie een kostprijs zat in de zin van verminderde betrokkenheid en participatie is logisch. Heel wat regio’s bleven echter opgezadeld met ‘achterblijvende’ institutionele arrangementen, waarbij een overstromingsramp soms noodzakelijk was om de weerstanden te overwinnen. Die overstromingen waren trouwens nog op een andere wijze een ‘blessing in disguise’, omdat ze, oude, uitgeleefde, gronden met een vruchtbare laag slib bedekten, en vervolgens nieuwe polders mogelijk maakten.¹⁹

Uit dit narratief treden een aantal actoren als duidelijke ‘changemakers’ naar voor, omdat ze de noodzakelijke institutionele hervormingen bespoedigden. Het gaat dan in de eerste plaats om stedelingen, en vooral stedelijke grootgrondbezitters, die zich meermaals de ‘grootste pleitbezorgers van ambitieuze verbeteringen’²⁰ betoonden. Zoals de waterschappen voor Van Tielhof ontstaan waren als een soort defensieve reactie van plattelandsbelangen op het ontstaan van steden, speelden stedelijke grootgrondbezitters een belangrijke rol in de gemeenmaking van infrastructuur, maar ook in de totstandkoming van een financiële controle, waarbij de stedelijke ‘verantwoordingscultuur’ overgenomen werd door de waterschappen. En in het door Piet van Cruyningen geschreven hoofdstuk rond de vroegmoderne bedijkingsprojecten en droogmakerijen, vormt de bij uitstek stedelijke, op voortdurende onderhandeling gebaseerde bestuurscultuur van de Republiek, het geheim achter het grote succes van de landwinningsprojecten.²¹ Maar ook de ‘staat’ en diens agenten ontpopten zich vaak tot sturende krachten achter de institutionele vernieuwingen: als financiële solidariteit op het spel stond, was arbitrage van buitenaf simpelweg noodzakelijk. Elke substantiële vooruitgang in de verbreding van het financiële draagvlak van de Zuiderzeedijken bij Bunschoten, kwam er na arbitrage van buitenaf: in 1301 door de abt van het klooster Ten Boer; in 1409 door de landsheer bisschop Frederik van Blankenheim, in 1467 door maarschalk Jacob van Zuylen van Nyevelt, de hoogste ambtenaar in het gebied, en in 1603 door een arbitragecommissie in de schoot van de Staten van Utrecht.²² Van een hoge staatsfunctionaris als de zestiende-eeuwse Andries van Bronchorst, opperdijkgraaf van de Ring van Putten, vernemen we dat hij een ‘bijzondere belangstelling’ had voor de waterstaat, uit eigen middelen de omslagen betaalde van armlastige landeigenaars, en dan maar beloond werd met een ‘erfelijke zetel’ in het heemraadschap.²³ Van Tielhof erkent desalniettemin dat Van Bronchorst in het dijkherstel in de Ring van Putten ook een aantrekkelijke investeringskans zag. Ook op andere plaatsen doorprikt ze de mythevorming die rond heldhaftige edelen en staatsfunctionarissen ontstaan is – zoals ondermeer de ‘Casparcultus’ rond de figuur van de Friese stadhouder Caspar de Robles, als de ‘Stenen Man’ vereeuwigd op de dijk bij Harlingen.²⁴ Toch blijft een zekere bewondering voor het doortastende ‘pragmatisme’ waarmee staatsinstellingen het particuliere eigenbelang aan de kant schoven overeind. Zo was in de achttiende eeuw uiteindelijk de druk van het machtige Pruisen doorslaggevend om de eeuwige twisten van de Nederlandse gewesten over de verbetering van de Rijnafwatering te overwinnen.²⁵

De analyse dat zowel stedelijke grootgrondbezitters als hoge ambtenaren belangrijke changemakers in de waterstaatsgeschiedenis waren, deel ik volledig, net als de vaststelling dat een gemonetariseerd, ééngemaakt waterbeheer beter afgestemd is op de noden van een gespecialiseerde commerciële landbouw. Dat lokale (boeren-) gemeenschappen zonder hulp van buitenaf niet in staat zouden zijn, het particuliere eigenbelang te overwinnen gaat voor mij dan weer te ver. Er zijn immers tegenvoorbeelden genoeg, zij het vooral uit een eerdere, middeleeuwse, periode. Hoger zagen we al dat de oudste regionale waterschappen wel degelijk bottom-up ontstaan zijn (binnen de contouren van het normale overheidsgezag). De grootschalige drainage van veengebieden én de inrichting van grote afwateringsgebieden en dijkringen zouden onmogelijk zijn geweest zonder het gecoördineerd optreden van boerengemeenschappen op regionaal vlak. Ook in gebieden waar zowel het landsheerlijk gezag als de stedelijke factor ontbraken, bestonden Landdagen waar bestuurd werd en recht werd gesproken. De op Wurten (terpen) gevestigde kerspelen van het land Wursten aan de Elbe-monding werkten uiterlijk vanaf de dertiende eeuw samen in een Landesversammlung voor de zaken die alle parochies aanbelangden. Het onderhoud van de ‘oude dijk’ rond het gebied behoorde daar ongetwijfeld toe.²⁶ Het door overstromingen geplaagde Riederland, op de grens tussen Eems en Dollard, slaagde er in de vijftiende eeuw wel degelijk in meermaals financiële steun voor het dijkbeheer te krijgen, van een gebied dat grote delen van het huidige Groningen en het aangrenzende Oost-Friesland omvatte.²⁷ In het westen van Vlaanderen werd in 1183 door de ‘communis totus populus’ het onderhoud van een ‘magna slusa’ die een gebied van wel 20 parochies ten westen van de IJzer draineerde, overgedragen aan de Cisterciënzerabdij Ten Duinen.²⁸ We weten vandaag dat die middeleeuwse ‘vrije’ kustgemeenschappen allesbehalve egalitair waren, met zeker in de late middeleeuwen een elite van hoofdelingen wonend op versterkte stinzen, borgen of hoeves met walgracht²⁹, maar ze werkten wel onderling samen, en konden niet los opereren van de gemeenschappen van vrije boeren waarin ze de primi inter pares waren. Brede participatie in het waterbeheer staat dus schaalvergroting niet per definitie in de weg.

Wat ook minder aan bod komt in Consensus en conflict is de duidelijke schaduwzijde van de schaalvergroting en ‘modernisering’ van het waterbeheer. De afschaffing van onderhoudsplichten in natura en zeker de hele geschiedenis van inpolderingen en droogmakerijen is een verhaal met duidelijke winnaars én verliezers. Vroegmoderne landwinningsprojecten zijn zonder uitzondering gebaseerd op een fenomenale land grab, waarbij allerlei institutionele spitsvondigheden toelieten de voormalige landgebruikers te verdrijven. De inpolderaars van de Republiek ontwikkelden dan wel allerlei verfijnde procedures om ‘niet-vertegenwoordigde belangen’ af te kopen, het ging dan wel enkel om die belangen die potentieel roet in het eten konden gooien. Alle andere belangen werden eenvoudigweg aan de kant geschoven. Voor kleine eigenaars zonder gerede financiële middelen, waren de mogelijkheden om te participeren in commerciële herbedijkingsprojecten erg beperkt.³⁰ Zowel in het Braakman-gebied in Zeeuws-Vlaanderen als de Dollard in Groningen werden de eerste herbedijkingen na grote overstromingen nog ondernomen door de voormalige bewoners. In de Dollard gebeurde dit vanuit het traditionele ‘recht van opstrek’ dat de bewoners van het droge land elk binnen hun kavel het recht gaf de aangrenzende wetlands te ontginnen. Maar zelfs waar de rechten van de boeren op overstroomd land erkend werden, werden ze door armoede vaak gedwongen die rechten ver beneden de eigenlijke waarde te verkopen.³¹

Veel hing ook af van de keuzes die bij inpolderingen gemaakt werden: wanneer in 1404/05 een deel van de in 1375 verdronken Riederwaard in Zuid-Holland werd heringedijkt als polder ‘Oud-Reijerwaard’, werd de nieuwe polder verkaveld in 42 hoeves. De verkaveling volgde wellicht grotendeels de oude, nog zichtbare verkaveling, en de meeste boerderijen waren ongeveer 10 hectare groot, en kwamen in handen van dezelfde families als voor de overstroming. Het is geen toeval dat net van deze, vroege en relatief egalitaire inpoldering, een stemlijst uit 1459 voor de verkiezing van polderfunctionarissen werd bewaard³². Bij de meeste, latere bedijkingen, zowel in de Riederwaard als elders in de Nederlanden, werd van meet af aan gekozen voor bedrijven van veel grotere omvang – 20, 30 tot zelfs 50 hectare – op maat geknipt van afwezige grondbezitters en hun pachters, maar ver buiten de financiële mogelijkheden van de voormalige kustbewoners.³³

Kortom, institutionele hervormingen in de waterstaat, waren niet louter logische aanpassingen aan veranderende economische en ecologische omstandigheden. Ze waren ook, en misschien zelfs vooral, het gevolg van veranderende machtsverhoudingen, waarbij de kustbewoners zelf steeds minder in staat waren de waterstaat in te richten volgens eigen behoeften en mogelijkheden.

Het verhaal van de waterschappen is het meest spectaculaire onderdeel van de geschiedenis van het waterbeheer in de Nederlanden, en de organisatie van de waterschappen – de ‘waterstaat’ zoals dat heet – krijgt dan ook terecht alle aandacht in Consensus en conflict. Maar waterbeheer is natuurlijk ook ruimer dan waterstaat: enerzijds is er de dagdagelijkse praktijk van het waterbeheer: de wijze waarop landbouwers maar ook stedelingen dagdagelijks omgingen met het water rondom hen. Anderzijds zijn er vormen van waterbeheer die aan de georganiseerde waterstaat ontsnapten, omdat ze onderdeel bleven van het gewoon bestuur, of op een andere wijze georganiseerd werden. In die praktijk van het waterbeheer, én in de waterstaat buiten de waterschappen, was de participatie en betrokkenheid van belanghebbenden soms groter dan in de waterschappen zelf. Soms groeide de georganiseerde waterstaat zelfs uit tot een instrument dat het waterbeheer door de direct betrokkenen onmogelijk maakte.

Zowel het dagdagelijks beheer van het water als de waterstaat buiten de waterschappen, blijven grotendeels buiten beeld in Consensus en conflict. Waterbeheer in de praktijk is bijvoorbeeld de wijze waarop boeren-verveners in Rijnlandse dorpen als Ter Aar en Zoetermeer eeuwenlang zeer zorgvuldig een klein deel van hun land uitveenden door veen te baggeren – een casus die door Van Tielhof zelf is uitgewerkt in eerder onderzoek.³⁴. Daardoor verdronk het land op termijn. Echter, door het zeer geleidelijke tempo, en de zorgvuldige selectie van de percelen, waarbij verveners enkel de slechtste stukken van hun grond uitbaggerden, bleef hun economisch model eeuwenlang overeind. Bovendien regelden de boeren-verveners actief het waterbeheer van het eigen perceel, door bijvoorbeeld waterminnende bomen te planten, of eigen, kleine watermolens, waarvoor ze toelating dienden aan te vragen aan het hoogheemraadschap Rijnland. Deze vormen van waterbeheer werden niet door een waterschap georganiseerd, al werden ze er wel door getolereerd. En de participatie was erg groot. Dat was ook het geval in het beheer van de riviermeersen, vloeibeemden en dergelijke meer zowel in het kustgebied als meer landinwaarts. De wetlands langsheen de grote rivieren speelden een fundamentele rol in lokale landbouwsystemen en vereisten ook coördinatie tussen dorpen en steden langsheen de rivieren. Soms gebeurt die coördinatie erg hiërarchisch – een stad als Gent regelde al vanaf de dertiende eeuw autonoom het waterpeil op Leie en Schelde in functie van de eigen noden³⁵ – maar in andere contexten werd over dammen, stuwen, visrechten, en bevloeiingen eeuwenlang intensief ‘gepolderd’ tussen alle belanghebbenden. In heel wat rivier- en beekvalleien van de Lage Landen bestond tussen de middeleeuwen en de negentiende eeuw een systeem van ‘vloeibeemden’, waarbij winteroverstromingen vruchtbaar slib afzetten.³⁶ Nadien volgde een faze van privatief landgebruik, waarbij hooi werd geproduceerd. Na het binnenhalen van het hooi, volgde vaak collectieve begrazing.³⁷ Dergelijke systemen vergden zowel een fijnmazige waterinfrastructuur als een collectieve organisatie, en ze bleken vaak verrassend duurzaam. Ze leidden soms tot verzelfstandigde organisaties die hier en daar als ‘waterschap’ erkend werden, maar blijven vaak onder de radar van de historici, omdat ze weinig geschreven bronnen nalieten. Ook hier bleef de betrokkenheid van inwoners en belanghebbenden eeuwenlang groot – vaak tot het ogenblik dat ‘rivier-regulerende’ overheden vanaf de achttiende eeuw komaf wilden maken met de trage, bochtige rivieren en de winteroverstromingen.

Ook de buitendijkse gebieden kenden heel wat vormen van ‘waterbeheer’ die lange tijd buiten het blikveld van de waterschappen bleven. Waterschappen bekommerden zich om het beheer van het binnendijkse land, waaruit ze het overtollige oppervlaktewater draineerden en het zilte buitenwater weerden. Wat er met de zilte schorren en zoetwatermoerassen buitendijks gebeurde, was echter ook een belangrijke vorm van waterbeheer: liet men die aanwassen als buffergebied tegen overstromingen? Of ging men die zo snel mogelijk inpolderen? Tussen de dertiende en de (late) zestiende eeuw werd er voor de noordkust van Groningen – Hunsingo en Fivelingo – nauwelijks ingepolderd. Ommelander jonkers en boerengemeenschappen kozen er voor grote schorrengebieden onbedijkt te laten, wat niet wilde zeggen dat die ongebruikt en onbeheerd bleven. Vanaf de zeventiende eeuw werden die schorren in snel tempo ingepolderd, de westelijke kustgebieden achterna. Met twee grote overstromingsrampen in 1686 en 1717 tot gevolg.³⁸ Vandaag zouden we het niet-bedijken als de voorkeurstrategie beschouwen, maar in de zeventiende eeuw was dit duidelijk een subalterne strategie – beoefend door zij die buiten het hegemonische maatschappij- en waterstaatsmodel bleven. Dat was trouwens ook het geval voor al diegenen die koppig bleven wonen in ondergelopen gebieden die officieel verlaten waren, en wachtten op herinpoldering. De keizerlijke onderzoekscommissie die in 1521, exact honderd jaar na de Elisabethsvloed, de Grote Waard ofte Biesbosch ten zuiden van Dordrecht bezocht, was verbaasd over de creatieve – maar volgens hen illegale – wijze waarop mensen een leven uitbouwden in verdronken gebied, inclusief zelf-georganiseerde verpachtingen van weiderechten in een ‘commons’-model. De wijze waarop die inwoners de verdronken waard inrichtten en beheerden, is ook een vorm van waterbeheer, die ongetwijfeld hemeltergend was in de ogen van stedelijke hoogheemraden en Habsburgse ambtenaren, maar ons wel een uniek natuurgebied heeft opgeleverd.

Het doorleven van dit soort alternatieve waterbeheersarrangementen, bewijst eigenlijk Van Tielhof’s punt dat de ontwikkeling van het waterbeheer de algemene evolutie van economie en samenleving weerspiegelt. Maar tegelijk moeten we er ons voor hoeden die alternatieve modellen weg te zetten als relicten uit het verleden, die niet meer ‘aangepast’ zouden zijn aan de veranderende economische en landschappelijke omstandigheden. Die oude, middeleeuwse, participatieve engagementen hielden ook in de achttiende eeuw nog perfect steek op plaatsen waar ook het oude samenlevingsmodel van vrije, niet-gespecialiseerde eigengeërfde boeren had standgehouden.

Consensus en conflict is een absoluut meesterwerk dat vele jaren onderzoek naar de waterstaatsgeschiedenis van de premoderne Lage Landen in een prachtig geïllustreerd en bijzonder vlot leesbaar overzicht samenbrengt. Het is ook het voorlopig hoogtepunt van de ‘nieuwe waterstaatsgeschiedenis’ die twintig jaar geleden gelanceerd werd en tot doel had de waterstaat te bestuderen als integraal onderdeel van de samenleving en niet langer als een geïsoleerd gegeven. Zoals de samenleving én het kustlandschap dynamisch en gevarieerd zijn, zo ook de instellingen voor het waterbeheer. Wel wordt die dynamiek soms iets te veel als onvermijdelijk voorgesteld. Schaalvergroting, centralisering van onderhoud, de omzetting van natura-onderhoud in belastingen, én afnemende participatie en betrokkenheid worden zo haast natuurlijke processen. Stilstaan is achteruitgaan, aanpassing is een deugd, en de samenleving kan worden opgedeeld in zij die verandering bespoedigen (doorgaans kapitaalkrachtige stedelijke regenten en verlichte overheidsfunctionarissen) en zij die die verandering tegenwerken (het lokaal, particularistisch, belang). Mijns inziens waren ook andere ontwikkelingspaden mogelijk, en waren die niet per se minderwaardig. Het participatieve model van de middeleeuwse kustvlakte leidde eveneens tot indrukwekkende verwezenlijken en veranderingen, en was niet alleen sociaal, maar ook ecologisch heel wat inclusiever, met broodnodige ‘ruimte voor water’. Het gecentraliseerde en in toenemende mate oligarchische waterbeheer van de vroegmoderne tijd promootte daarentegen een ‘harde’ infrastructuur en een ‘strijd tegen het water’-retoriek, waarvan we vandaag weten dat ze het kustgebied in een gevaarlijke technologische lock-in gestort hebben.

De rijkgeschakeerde interactie tussen samenleving en waterstaat die Milja van Tielhof in Consensus en conflict tot leven brengt, kan men dan ook omgekeerd lezen als een ode aan de kracht van het middeleeuwse participatiemodel en een rake dissectie van de ontbinding van dit model in de eeuwen die erop volgden. Dat participatiemodel, kan men wat mij betreft wel degelijk als ‘poldermodel’ aanduiden. Zowel lokaal als regionaal werd er aanvankelijk heel wat ‘gepolderd’ in de waterstaat, en was de betrokkenheid van een brede waaier aan belanghebbenden groot. Maar dat model werd grotendeels ten gronde gericht, naarmate de machtsverhoudingen in de samenleving verschoven. Het is geen toeval dat haast alle sporen van vrouwelijke bestuurlijke participatie in het waterbeheer tot de periode voor 1550 terug te leiden zijn.³⁹ Het ‘poldermodel’ in de waterstaat leefde in de vroegmoderne tijd door in de ‘marge’ van de samenleving, en in verbasterde vorm als de ‘contentement’ arrangementen, die vroegmoderne inpolderaars in staat stelden conflicterende belangen af te kopen. Macht – economische macht én politieke macht – is de éne variabele die in Consensus en conflict onder de radar blijft, en die er ook toe bijdraagt dat we vandaag elk pleidooi voor een krachtiger, doortastender beslissingsmodel, met de nodige argwaan moeten bekijken.

Tim Soens (°1977) is hoogleraar middeleeuwse en milieugeschiedenis aan de Universiteit Antwerpen. Aan het Centrum voor Stadsgeschiedenis leidt hij een onderzoeksteam ENVIRHUS – Environmental and Rural History of Urbanized Societies. Een centrale plaats in zijn onderzoek is weggelegd voor de geschiedenis van natuurrampen, waarbij hij onderzoekt waarom mensen kwetsbaar zijn voor overstromingen, hongersnoden, epidemieën en dergelijke meer. Ongelijkheid en armoede spelen een belangrijke rol in die kwetsbaarheidsanalyse. Vanuit AIPRIL – the Antwerp Interdisicplinary Platform for Research into Inequality – onderzoekt hij of minder ongelijke samenlevingen beter bestand zijn tegen crisissen.

E-mail: tim.soens@uantwerpen.be