De vroege jaren tachtig vormen een waterscheiding in de geschiedenis van de Nederlandse sociale zekerheid. Te midden van de diepste werkloosheidscrisis sinds de jaren dertig gaf het eerste kabinet-Lubbers, gevormd door het cda en de vvd, in 1982 de aanzet tot een nieuwe sociaal­economische politiek die zich richtte op het terugtrekken van sociale voorzieningen en het stimuleren van de individuele verantwoordelijkheid.2Dit betekende een afscheid van de ‘romantisch solidaire’ sociale politiek van het voorgaande decennium, toen de uitbreiding van de verzorgingsstaat haar hoogtepunt bereikte.3 Werklozen konden zich beroepen op sterke sociale rechten, de uitkeringen lagen tegen het minimumloon en de weinige plichten van uitkeringsgerechtigden werden nauwelijks gecontroleerd.4 De economische crisis en de snelle verspreiding van een antistatelijk en marktgericht gedachtengoed binnen regeringspartij cda maakten hier echter een eind aan.5 Aangezien ook de sociaaldemocratische PvdA eind jaren tachtig deze ‘zakelijke’ oriëntatie omarmde om zich van regeringsdeelname te verzekeren, maakte het Nederlandse uitkeringsregime een snelle omslag door.6

De afgelopen jaren is er veel aandacht besteed aan de grote gevolgen die deze omslag heeft gehad voor de sociale rechten van werkloze burgers.7 Dit artikel richt zich echter niet op de ontvangers maar op de verstrekkers van deze rechten: de sociale diensten. Tijdens de jaren tachtig en negentig waren er grofweg 500 gemeentelijke sociale diensten in Nederland met als belangrijkste verantwoordelijkheid de uitvoering van de Algemene Bijstandswet, het sociale vangnet voor werkloze burgers zonder recht op een andere inkomensvervangende uitkering. Door zijn functie als ‘sluitstuk’ van het socialezekerheidsstelsel had de bijstand een divers cliëntenbestand. Alleenstaande moeders, bejaarden, werkende armen en schoolverlaters, allen klopten ze aan bij de sociale dienst. Vanwege deze verscheidenheid mochten de ambtenaren van de diensten de bijstandsuitkering aanpassen aan de persoonlijke behoeften van cliënten volgens het zogenaamde individualiseringsprincipe. De sociale diensten hadden door hun persoonlijke aanpak goed zicht op de verschillende maatschappelijke groepen die leefden rond het bestaansminimum, de zogenaamde minima. De landelijke vereniging van directeuren van sociale diensten, divosa genoemd, groeide hierdoor uit tot een belangrijke adviseur van landelijke en gemeentelijke beleidsmakers.8

Met de politieke ommekeer van de jaren tachtig veranderde echter de waardering voor deze functie. Eerder dan sociale zorg, begonnen politici steeds meer nadruk te leggen op de inspectie van bijstandsgerechtigden. Vanaf de late jaren tachtig kwamen hier activering en re-integratie bij. Deze veranderingen stonden niet op zichzelf maar gingen gepaard met een nieuwe bedrijfsmatige visie op het bestuur van de publieke sector, waarbij sociale diensten werden afgerekend op de uitstroom die ze wisten te verwezenlijken.9 Deze overgang leidde vanzelfsprekend tot grote spanningen binnen de sociale diensten. De ambtenaren liepen dan ook voorop in het maatschappelijke verzet tegen de hervormingspolitiek van de kabinetten-Lubbers. Binnen korte tijd droogde dit verzet echter weer op. Waar ambtenaren vroeger nog weleens een zachte buffer tussen burger en politiek vormden, observeerde hoogleraar Monique Kremers recentelijk terecht dat zij tegenwoordig één op één het taalgebruik van hun politieke leiding kopiëren.10

In dit artikel wordt besproken hoe deze omslag heeft plaatsgevonden, waarbij wordt gefocust op de rol van divosa, de vereniging van ambtelijke leidinggevenden. Door in te zoomen op de worsteling van divosa met haar dubbelrol van zowel ambtelijke koepelorganisatie als belangenvereniging voor cliënten, biedt dit artikel meer inzicht in de bestuurlijke doorwerking van de hervormingen van de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw. Het verhaal van divosa laat treffend zien hoe niet alleen de sociale zekerheid, maar ook de bestuurlijke cultuur in Nederland in twee decennia ingrijpend is veranderd. De focus ligt op de vraag hoe de politieke en bestuurlijke veranderingen van de jaren tachtig en negentig de politieke koers van divosa hebben beïnvloed.

De basis voor het artikel wordt gevormd door uitgebreid bronnenonderzoek in de archieven van divosa te Utrecht. Gezien de zeer grote omvang van dit archief heeft het onderzoek zich geconcentreerd op bronnen van het divosa-bestuur. Op basis van beleidsrapporten, correspondentie, persberichten, bestuursnotulen en kranten is geprobeerd het publieke verhaal van divosa te reconstrueren. Daarnaast is de notulist geïnterviewd die bij alle bestuursvergaderingen van divosa in de jaren tachtig en negentig aanwezig was. Na een korte uiteenzetting over de structuur van divosa en haar taakopvatting zal in vier fasen de transformatie van de vereniging worden uiteengezet, van activistische belangenvereniging naar een zakelijke marktpartij.

De Vereeniging van Directeuren voor Sociale Arbeid (divosa) werd in 1934 opgericht met het doel de leden te ondersteunen in hun dienstverlening. Hoewel in eerste instantie opgezet als een private instelling, groeide zij langzaam uit tot een landelijk gesubsidieerd gespreksorgaan voor directeuren van sociale diensten.11 In de jaren tachtig en negentig vertegenwoordigde divosa de meerderheid van de gemeentelijke socia­le diensten in Nederland. Organisatorisch was de vereniging opgezet langs een geografische lijn en een functionele lijn. Geografisch vormden een groot aantal lokale divosa-groepen gezamenlijk elf provinciale afdelingen. Deze vaardigden allen een vertegenwoordiger af naar het hoofdbestuur, dat verder bestond uit de landelijke voorzitter, de secretaris, de penningmeester en vier vertegenwoordigers van kleine en grote gemeenten. Het hoofdbestuur besliste vooral over de algemene koers, terwijl de dagelijkse leiding in handen was van het zeskoppige dagelijks bestuur. De functionele lijn van divosa liep via vier centrale commissies die de inhoudelijke kern van de vereniging vormden.12 Zij leverden informatie en lobbymateriaal, konden werkgroepen oprichten,13 en communiceerden met beleidsmakers op relevante onderwerpen. Deze communicatie ging echter altijd ‘door de zeef’ van het hoofdbestuur.14

Bij het lezen van dit artikel is het belangrijk in gedachten te houden dat alle geledingen van divosa, van de leden tot het bestuur, werden bezet door directeuren van sociale diensten. Alleen het centrale bureau, dat de vereniging facilitair ondersteunde, bestond niet noodzakelijk uit leidinggevenden. Een tweede aandachtspunt is de grote invloed van de voorzitter binnen divosa. Hij of zij was verantwoordelijk voor de korte- en lange-termijndoelen, vertegenwoordigde divosa in de media, zat de beide besturen voor, leidde de tweejaarlijkse ledenbijeenkomst en verzorgde het contact met de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten (vng) en het Ministerie voor Sociale Zaken (szw). Deze bundeling van verantwoordelijkheden maakte dat de visie, motivatie en ambitie van de voorzitter de koers van de vereniging in hoge mate bepaalden.15 divosa was niet de enige partij op het gemeentelijke toneel maar stemde gewoonlijk haar standpunten af met de vng. Volgens Gerard Galema, de voormalig notulist van het divosa-bestuur, bestond er altijd een spanning tussen beide verenigingen.16 Aangezien divosa optrad als belangenbehartiger van ambtenaren die formeel ondergeschikt waren aan gemeentelijke beleidsmakers, was de vng zelden bereid divosa als gelijkwaardige gesprekspartner te accepteren. Beide partijen zagen echter in dat een goede samenwerking nodig was om tot een gedegen beleidsuitvoering te komen. Begin jaren zeventig was daarom de informele afspraak gemaakt dat de vng over de beleidsontwikkeling zou gaan terwijl divosa zich beperkte tot de uitvoering.17

In 1980 begon de verhouding tussen de vng en divosa scheuren te vertonen. Zowel divosa als de sociale dienst stonden in deze periode op een kruispunt. Tijdens de jaren zeventig was de werkwijze van de socia­le dienst grondig veranderd. In tegenstelling tot eerdere jaren waren de meeste ambtenaren inkomen gaan zien als een recht in plaats van een gunst. Aangezien werklozen niet verantwoordelijk konden worden gehouden voor grootschalige economische veranderingen, verdienden ze een formele en gelijkwaardige behandeling.18 Ook binnen de landelijke politiek werd deze opvatting nadrukkelijk uitgedragen. Alleen partijen als de vvd, ds’70 en de Boerenpartij plaatsten af en toe voorzichtig vraagtekens.19 De visie van sociale diensten en hun bijstandsmaatschappelijk werkers (zogenaamde bmw’s), dat ambtenaren zich niet te veel moesten bemoeien met het persoonlijke leven van cliënten – noch door controles, noch door betuttelende zorg – had dan ook brede steun.20 Voor dergelijke bemoeienis was echter ook weinig gelegenheid. Door de economische crisis die halverwege de jaren zeventig inzette, schoot het aantal bijstandsgerechtigden omhoog en daarmee de werkdruk binnen sociale diensten.21 Al snel werden de diensten gezien als ‘uitkeringsfabrieken’, waar werklozen zonder veel gedoe een uitkering konden halen.22 De ambtenaren bleven desondanks begaan met hun cliënten. De meerderheid van het personeel was afkomstig van sociale academies en directeuren waren vaak binnen de sociale dienst opgeklommen en dus bekend met het werk.

De welwillende opstelling tegenover cliënten vond ook gehoor binnen divosa. Onder druk van mondige cliënten en ambtenaren ging het bestuur zich steeds nadrukkelijker mengen in het publieke debat om aandacht te vragen voor hun cliënten.23 Met het aantreden van de nieuwe voorzitter J. Boender in 1980 werd deze politisering geïntensiveerd. Het divosa-bestuur besloot dat de vereniging voortaan niet alleen haar leden moest vertegenwoordigen maar vooral de belangen van cliënten moest behartigen. divosa opereerde voortaan volgens twee basisprincipes: cliëntgerichtheid en ambtelijke verantwoordelijkheid.24 De betekenis van cliëntgerichtheid was in deze jaren echter omstreden. Er werd intensief gedebatteerd over de vraag wie eigenlijk de cliënten van de sociale dienst waren: enkel de ontvangers van een uitkering, of de minima in het algemeen?25 Onder leiding van Boender koos het bestuur vol overtuiging voor de tweede optie. divosa profileerde zich voortaan als vertegenwoordiger van alle Nederlandse minima. In lijn met deze taakopvatting steeg het aantal brieven aan gemeentelijke en landelijke bewindslieden snel. Met de verkiezingen van 1981 deed divosa bijvoorbeeld een dringende oproep aan cda-informateurs Lubbers en De Koning om de positie van Nederlanders met een minimuminkomen niet nog verder te verzwakken.26

De oproep vond echter geen gehoor. In 1982 trad het zelfbenoemde ‘no-nonsense-kabinet’ van cda en vvd aan, waarna ruim een decennium aan onafgebroken bezuinigingspolitiek werd ingezet. Voor de sociale diensten was vooral belangrijk dat deze bezuinigingen werden gecombineerd met een steeds grotere nadruk op de re-integratie en vooral controle van cliënten, onderbouwd door een moralistische retoriek over de lethargie onder bijstandsgerechtigden.27 Gezien de hoge werkdruk, de toenemende complexiteit van de regelgeving en de solidaire stemming binnen sociale diensten, groeide al snel een sterke weerzin tegen de Haagse politiek.28 Aangespoord door deze onvrede intensiveerde divosa haar lobbyactiviteiten. Het aantal persberichten schoot omhoog en tegen iedere bezuinigingsmaatregel werd nadrukkelijk geprotesteerd.29 Gezien haar ruime taakopvatting als belangenbehartiger van de minima, sprak de vereniging zich ook uit tegen meer algemene maatregelen zoals de bevriezing van het minimumloon en de invoering van eigen bijdrages voor verzorgingstehuizen en juridische bijstand.30

Waar divosa onder Boender al een meer activistische richting opging, werd de invloed van de voorzitter pas echt duidelijk met het aantreden van O. Scheepbouwer eind 1983. Als directeur van de sociale dienst in Leiden, een stad die zwaar leed onder het verdwijnen van de traditionele industrie, zette Scheepbouwer nadrukkelijk een politieke koers in. De beslissing stond niet op zichzelf maar had veel te maken met de aankondiging door staatssecretaris De Graaf (cda) dat samenwonende bijstandsgerechtigden voortaan zouden worden gekort op hun uitkering. Deze zogenaamde woningdelersnorm leidde tot grote onrust binnen sociale diensten. Terwijl de hoge werkdruk al jaren gold als een prangende kwestie, kwamen sociale diensten nu voor de onmogelijke taak te staan alle cliënten ook nog op hun woonsituatie te controleren. Van alle kanten werd dan ook gewaarschuwd voor de grote fraudegevoeligheid van de nieuwe wet, waarmee Den Haag de zoveelste ‘schep zand in de machine van de sociale dienst gooide’.31 Naast de bezwaren tegen de extra werkdruk, verzetten de sociale diensten zich echter vooral tegen de ethische kant van de norm. Veel ambtenaren weigerden principieel hun cliënten te inspecteren. Terwijl een deel van hen simpelweg ontslag nam, probeerde de meerderheid de norm te blokkeren in hun dagelijkse werk.32 Op balies van enkele sociale diensten verschenen zelfs folders met aanwijzingen hoe de wet te omzeilen en in verschillende plaatsen werden zogenaamde ‘ontduikingsmarkten’ georganiseerd waar cliënten informatie kregen over de mazen in de wet.33 Twee journalisten van Elsevier constateerden:

een begin van anarchie op de overheidsburelen; niet meer de overheidswetten regeren, maar de wet van de jungle. (…) Het lagere voetvolk, de ambtenaren achter de loketten en gebogen over de formulieren, pikt het hier en daar niet meer. Bijstandsmaatschappelijke werkers zijn er om te helpen, maar in bezuinigingstijd zijn ze gedegradeerd tot brengers van onheilsboodschappen.34

Het ‘lagere voetvolk’ begon zich ook in het publieke debat te mengen. Vooral het in 1980 opgerichte Landelijk Aktiecomité Sociale Diensten (lasd) ageerde luidruchtig tegen de stijgende werkdruk van de medewerkers en de afbrokkelende rechten van hun cliënten.35 In mei werd op het Binnenhof een gezamenlijke demonstratie georganiseerd waar uitkeringsgerechtigden en ambtenaren verklaarden solidair te zijn met elkaars belangen. Hun protest werd vanuit de Kamer gesteund door de linkse oppositie, namens wie de Kamerleden Andrée van Es (psp) en Elske ter Veld (PvdA) hun steun uitspraken.36 Voor divosa was het moeilijker om openlijk steun te betuigen. Hoewel veel directeuren sympathiseerden met het verzet, nauwe banden hadden met de linkse oppositiepartijen en zich ernstig stoorden aan de in hun ogen ondoordachte landelijke maatregelen, konden zij als hoge ambtenaar moeilijk tegen het beleid ingaan. Hoewel de vereniging zich daarom onthield van officiële steunverklaringen, organiseerde zij voor haar 50-jarig bestaan in 1984 wel een grote gezamenlijke lunch met protestgroepen tegen de woningdelersnorm.37 Daarnaast zocht de directeur van het centrale bureau van divosa, A.C. van Vliet, de rand op door in de Telegraaf zijn sympathie uit te spreken voor iedereen die protesteerde tegen de wet. Hij vermeldde er wel bij dat een door de Tweede Kamer getekende wet gewoon moest worden uitgevoerd.38

Illustratie 1 Ambtenaren sociale diensten demonstreren in Den Haag tegen de woningdelersnorm op 22 mei 1985 (bron: Nationaal Archief, Archiefinventarisnr. 2.24.01.05, Bestandsdeelnr. 933-3341).  

Ondanks de gloedvolle toespraak kwam er kort na de ledenbijeenkomst een voorlopig eind aan de politisering van divosa nadat Scheepbouwer besloot te stoppen als voorzitter. Hoewel interim-voorzitter J. Maasdam een overtuigd PvdA’er was en tevens directeur van de opstandige Amsterdamse sociale dienst, profileerde hij zich als een fervent tegenstander van ambtelijk activisme.49 Naast het feit dat deze opstandigheid niet tot zichtbare resultaten leidde, achtte Maasdam het principieel onjuist dat een ambtelijke organisatie optrad als belangenbehartiger van cliënten. Op de najaarsledenvergadering van 1985 verklaarde hij dat een ambtelijke organisatie zich primair moest richten op de uitvoering van overheidsbeleid. Een vervlechting van belangenbehartiging en ambtelijke taken zou enkel leiden tot ‘ernstige teleurstelling’.50

Hoewel de oproep van Maasdam oprecht leek en door veel leden werd ondersteund, lijkt de koersmatiging eveneens ingegeven door druk van buitenaf. Slechts een paar weken voor Maasdams toespraak besloot staatssecretaris De Graaf 100.000 gulden te korten op divosa’s jaarlijkse subsidie. Aangezien het bestuur al langer worstelde met tekorten,51 dwong het besluit tot een heroverweging van de taken van divosa.52 Hoewel er geen bewijs is dat de korting direct te maken had met divosa’s politisering, vatte het bestuur het zeker zo op. Aangezien De Graaf zijn besluit niet had toegelicht, benaderde het bestuur de Directeur-generaal van szw of de korting misschien te maken had met het beleid van de vereniging. Hoewel de Directeur-generaal dit ontkende, voegde hij hieraan toe dat op het ministerie herhaaldelijk de vraag werd opgeworpen of ­divosa niet meer taken vervulde dan waar ze voor werd gesubsidieerd.53 Voor het bestuur was het duidelijk. Een week na het gesprek stuurde het een verontwaardigde brief aan de Tweede Kamer waarin het de korting omschreef als ‘een negatieve premie op ons werk’.54

Ondanks de toenemende druk van zowel de leden als het ministerie verwierp divosa haar rol van belangenbehartiger nog niet geheel. In 1986 werd interim-voorzitter Maasdam vervangen door M.H.J. Naus, een ervaren directeur van de Bredase sociale dienst die de vereniging twee jaar zou leiden. Hoewel Naus zich gematigder opstelde dan de activistische Scheepbouwer, weigerde hij afstand te doen van divosa’s vertegenwoordigende taken. De vereniging bleef nadrukkelijk aandacht vragen voor de gevolgen van overheidsbeleid voor haar cliënten en de minima, een missie die de hele jaren tachtig expliciet werd vermeld in de jaarverslagen.55 Wel onthield divosa zich voortaan van radicale maatschappijkritiek. Het verschil met voorgaande jaren bleek duidelijk uit Naus’ toespraak op de ledenvergadering van 1986, waarin hij bepleitte uitsluitend te handelen op basis van feiten en kennis en niet vanuit een antagonistische houding. Zonder emoties of druk van buitenaf, maar op basis van een doelgerichte houding en duidelijke principes zou divosa het beste haar doelen kunnen verwezenlijken.56

In lijn met het nieuwe pragmatisme werd besloten de taakverdeling tussen de vng en divosa te herstellen, waarbij divosa zich weer zou richten op de beleidsuitvoering.57 De vng accepteerde op haar beurt dat divosa zich af en toe politiek zou uitlaten.58 De herstelde samenwerking op gemeentelijk niveau was hard nodig. Na alle ophef rond de woningdelersnorm dienden zich namelijk nieuwe spanningen aan met staatssecretaris De Graaf, die verwoede pogingen deed meer grip te krijgen op het gemeentelijke sociale beleid. In de ogen van De Graaf ontdoken gemeenten en sociale diensten hun verantwoordelijkheid om uitkeringsgerechtigden strikter te controleren. Om een strenger beleid af te dwingen had hij Rijksadviseurs aangesteld die gemeenten moesten controleren op hun naleving van landelijk beleid.59 In de hierop volgende jaren werden tientallen gemeenten beboet, een trend waar divosa zich tevergeefs over beklaagde.60

De centraliserende tendens was niet de enige conflictstof tussen divosa en het kabinet. Vooral het aanhoudende bezuinigingsbeleid en de stigmatiserende manier waarop het kabinet zich uitliet over werklozen joeg de vereniging in het harnas. divosa bleef dan ook publiekelijk aandacht vragen voor de belangen van de minima. Zo stuurde zij tal van publieke protestbrieven tegen de verlaging en afschaffing van verschillende uitkeringen en verzette zij zich tegen de invoering van eigen bijdrages.61 In vergelijking met voorgaande jaren ontdooide de verhouding met het ministerie. divosa werkte bijvoorbeeld mee aan ministeriële informatiecampagnes en sloot aan bij vergadersessies over nieuw beleid.62 Nadat voorzitter Naus in 1988 ernstig ziek werd, zakte het publieke profiel van divosa in. Terwijl in 1984 nog negentien publieke verklaringen aan beleidsmakers, parlement en pers werden verstuurd, gingen in 1988 en 1989 slechts twee publieke verklaringen de deur uit.63

De ontwikkeling die divosa doormaakte in de jaren tachtig past in  

Illustratie 2 Ambtenaren sociale diensten demonstreren in Den Haag tegen de woningdelersnorm op 22 mei 1985 (bron: Nationaal Archief, Archiefinventaris 2.24.01.05, Bestandsdeelnr. 933-3340)  

Het aantreden in 1989 van een kabinet van cda en PvdA had dan ook belangrijke gevolgen voor divosa. Het kabinet presenteerde al snel een uitgesproken ‘sociale vernieuwingsagenda’ die gericht was op de ‘sociale activering’ van (langdurig) werklozen. Zo werden banenpools opgezet om werklozen ervaring op te laten doen bij overheidsbedrijven en werd in 1991 het Jeugdwerkgarantieplan ingevoerd om iedere jongere onder de 23 een baan of opleidingsplaats te garanderen.67 De verantwoordelijkheid hiervoor kwam grotendeels te liggen bij de nieuwe sociaaldemocratische staatssecretaris Elske ter Veld, die eveneens de verantwoordelijkheid kreeg voor de herziening van de ‘oude’ bijstandswet uit 1965 (de zogenaamde hAbw).68 Ook bij divosa trad in 1990 een nieuw gezicht aan: J.W.M. Hoppenbrouwers, sinds 1986 directeur van de sociale dienst in Eindhoven. Hoppenbrouwers wilde divosa nadrukkelijk profileren als betrouwbare en constructieve partner en kreeg binnen divosa al snel de bijnaam ‘kampioen van de samenwerking’.69 In contacten met het ministerie stelde de vereniging zich terughoudend op als ‘adviseur van de vng’.70 Ook de nieuwe staatssecretaris Ter Veld werd warm verwelkomd. Dit was op zichzelf niet verrassend aangezien zij bekend stond als een hartstochtelijk tegenstander van het bezuinigingsbeleid van De Graaf. Ter Veld was aanwezig geweest bij de demonstratie in 1985 en had onder andere beloofd de woningdelersnorm af te schaf-

Illustratie 3 V.l.n.r. Staatssecretaris Louw de Graaf (Sociale Zaken), mw. Elske ter Veld (PvdA), dhr. Robin Linschoten (VVD) en dhr. Walter Paulis (CDA) in gesprek op 28 september 1983 (bron: Nationaal Archief, Archiefinventarisnr. 2.24.01.05, Bestandsdeelnr. 932-7158). 

Hoewel divosa in de eerste helft van de jaren negentig de belangenvertegenwoordiging van cliënten had laten vallen, hield het bestuur in eerste instantie nog vast aan zijn politieke rol als belangenbehartiger van de leden. Ook deze laatste politieke taak werd echter al snel opgegeven. De belangrijkste oorzaak lag in het aantreden van het eerste ‘paarse’ kabinet, bestaande uit PvdA, vvd en D66. Onder begeleiding van de sprekende slogan ‘werk, werk en nog eens werk’, richtte het kabinet zich volledig op de vermindering van het aantal uitkeringsgerechtigden. De meest sprekende uiting van dit voornemen was de invoer van de zogenaamde ‘Melkertbanen’, 40.000 gesubsidieerde banen voor langdurig werklozen.119 Voor divosa betekende het nieuwe kabinet echter geenszins het begin van een nieuwe bloeiperiode. De positie van de vereniging als landelijk vertegenwoordiger van de sociale diensten kwam zelfs onder grote druk te staan.

Opnieuw speelde szw een hoofdrol. Kort na het aantreden van het kabinet werd besloten dat divosa voortaan geen institutionele subsidie meer zou krijgen maar een activiteitensubsidie, waardoor divosa zou kunnen worden afgerekend op haar bijdrage aan de ‘kerntaken’ van szw.120 Hier bleef het echter niet bij. Vanwege de verzuurde relatie tussen szw, de vng en divosa werd vanuit het ministerie besloten een nieuwe Landelijke Veranderingsorganisatie (lvo) op te richten die moest verzekeren dat de invoering van de nAbw voorspoedig zou verlopen.121 Aangezien beleidsimplementatie traditioneel de verantwoordelijkheid van divosa was, beschouwde het bestuur de lvo als een existentiële bedreiging. Deze vrees bleek niet ongegrond aangezien de lvo direct voorstelde om een nieuw brancheorganisatie voor sociale diensten op te richten.122

In een uiterste poging de positie als landelijk orgaan te behouden besloot het divosa-bestuur in 1995 dat de vereniging zich uitsluitend moest gaan richten op het informeren en faciliteren van de leden.123 Daarnaast moest de afhankelijkheid van overheidssubsidie zo snel mogelijk worden afgebouwd door de vereniging te hervormen tot een commerciële dienstverlenende organisatie die zichzelf in stand zou kunnen houden met de verkoop van producten aan de leden. Ondanks protesten van een bestuurslid dat de identiteit van divosa hiermee verloren ging, schaarde een meerderheid van het bestuur zich achter de conclusie dat het uitoefenen van politieke invloed voor divosa voorbij was.124

Het nieuwe beleid werd opgezet onder de nieuwe voorzitter, G. Rombout, die sinds twee jaar leidinggaf aan de Arnhemse sociale dienst.125 In een interview verklaarde Rombout dat hij vooral geïnteresseerd was in de ‘management kant’ van de sociale dienst: ‘Al heb ik er natuurlijk wel affiniteit mee. Dat moet wel. Proberen om iets van de welvaartsstaat overeind te houden, ondanks dat dat steeds moeilijker wordt.’126 Op de vraag of hij zich ook politiek wilde uitlaten reageerde de nieuwe voorzitter resoluut: ‘Nee, serieus. divosa moet niet mee gaan discussiëren met de politiek. We moeten wel meepraten. In beeld brengen wat de problemen zijn. Aangeven dat er een groep mensen zal blijven waarvoor absoluut geen werk is.’127 Terugblikkend op zijn eerste jaar als voorzitter verklaarde Rombout tevreden dat divosa bezig was aan een geslaagde overgang richting een ‘productgerichte’ werkwijze als dienstverlener aan de leden.128 In de volgende twee jaar zou de steun aan de leden hard nodig blijken. Anders dan gehoopt bracht de invoering van de nAbw in 1996 geen rust aan het sociale zekerheidsfront. Gemeentelijke organisaties werden ‘overspoeld’ door een stroom aan wijzigingen in regels en wetgeving.129 Volgens onderzoekers Van Gestel, De Beer en Van der Meer veroorzaakte de grote hervormingsdrang van het kabinet een totale chaos binnen de sociale zekerheid. Hoewel divosa nog probeerde om te midden van deze onrust de belangen van haar leden te verdedigen, had zij haar politieke taken definitief afgelegd. In 1999 stelde de vereniging in een toekomstschets dat de leden hun lot voortaan in eigen handen hadden: ‘alle partijen moeten hun plek op de markt verdienen’.130

In dit artikel is geschetst welk effect de hervormingspolitiek van de kabinetten-Lubbers en -Kok hebben gehad op de positie van divosa als vertegenwoordiger van de Nederlandse sociale diensten. Naast het feit dat het verhaal van de sociale diensten en hun vertegenwoordiger ­divosa een interessante episode vormt binnen de geschiedenis van de Nederlandse verzorgingsstaat, geeft het inzicht in de bredere politieke en bestuurlijke transformaties van de jaren tachtig en negentig. Dit komt vooral door divosa’s dubbelrol van ambtelijke koepelorganisatie en belangenvereniging voor cliënten van de sociale dienst. Hierdoor zat het divosa-bestuur in een permanente spagaat tussen de eisen die leden, cliënten en beleidsmakers aan het bestuur stelden. Wat vooral duidelijk wordt door het verhaal van divosa, is hoe weinig macht belangenverenigingen in feite hebben als de politiek zich afsluit voor hun geluid.

Vanuit dit perspectief is het weinig verbazend dat de koers van divosa vrij nauwkeurig de bredere maatschappelijke machtsverhoudingen volgde. Aan het begin jaren van de jaren tachtig kon divosa onder druk van mondige cliënten en ambtenaren net als veel andere sociale bewegingen publiekelijk in verzet komen tegen het hervormingsbeleid van de kabinetten-Lubbers. Als zelfbenoemde belangenbehartiger van de minima en met steun van alle linkse politieke partijen groeide zij uit tot een voornaam criticaster van het regeringsbeleid. Het bestuur trok zich hierbij weinig aan van de groeiende frustratie bij de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten (vng) en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (szw) en steunde het personeel van sociale diensten in hun massale verzet tegen de woningdelersnorm. Onder leiding van de activistische voorzitter Scheepbouwer zocht de vereniging nadrukkelijk de grenzen van de ambtelijke loyaliteit op terwijl veel lagere ambtenaren zelfs het overheidsbeleid opzettelijk traineerden.

De ophef over de woningdelersnorm markeerde echter ook het eind van de politisering van divosa. De jarenlange activistische koers bleek weinig concrete resultaten op te leveren terwijl divosa zich had vervreemd van de vng en szw. Nadat staatssecretaris De Graaf de subsidie van divosa bewust verlaagde en Scheepbouwer opstapte als voorzitter, was de vereniging genoodzaakt zich weer te richten op haar originele taak: beleidsimplementatie. Hoewel divosa bleef wijzen op de situatie van de minima, probeerde ze nadrukkelijk de banden met de vng en szw te herstellen. Deze overgang naar een meer constructieve houding sloot opnieuw aan bij een bredere verandering onder politieke bewegingen. Vooral het feit dat de PvdA onder Wim Kok overstapte op een meer zakelijke politiek had grote invloed op de koers van de vereniging. Aangezien divosa hiermee haar grootste politieke bondgenoot in het verzet tegen de hervormingspolitiek verloor en veel leden bovendien actief PvdA-lid waren, volgde zij de sociaaldemocratische overgang. De transitie naar een meer zakelijke politiek intensiveerde nog verder toen de PvdA in 1989 toetrad tot het derde kabinet-Lubbers.

Naast de partijpolitieke verschuivingen speelden nog andere factoren. Een belangrijke factor was de grote maatschappelijke onrust die begin jaren negentig volgde op de publicatie van een reeks onderzoeksrapporten over grootschalige bijstandsfraude. Terwijl staatssecretarissen Ter Veld en Wallage de onrust gebruikten om hun hervormingsplannen voor de bijstandswet steeds verder aan te scherpen ten nadele van bijstandsgerechtigden en gemeenten, probeerde divosa goodwill te winnen door zich constructief op te stellen. Deze hoop op politieke steun bleek ongegrond en de vereniging raakte verwikkeld in een institutionele strijd om haar positie als adviseur te behouden. Onder grote politieke druk stopte het bestuur uiteindelijk bewust met de belangenbehartiging voor cliënten. Met steun van de leden, die door de fraudeschandalen ontvankelijk waren geworden voor een sober en streng uitkeringsbeleid, schaarde divosa zich achter de overgang naar een nieuwe sociale dienst. Deze diensten werden veelal geleid door een nieuwe klasse van managers die zich meer richtten op uitstroom en efficiëntie dan op sociale vraagstukken. Zo transformeerde divosa in korte tijd tot een commerciële dienstverlener voor de leden. Opnieuw werd deze koerswijziging afgedwongen door het ministerie, dat besloot de subsidie van divosa verder te verlagen en de concurrerende lvo op te richten. Onder het eerste paarse kabinet dat in 1994 aantrad, consolideerde deze ontwikkeling zich. Het kabinet voerde een stroom aan hervormingen door die divosa en de sociale diensten dwong alle politieke activiteiten af te bouwen. Hoewel het divosa-bestuur zich nog af en toe publiekelijk uitsprak over beleidszaken, was de vooraanstaande positie van sociale diensten in het publieke debat eind jaren negentig definitief uitgespeeld.

Hans Rodenburg (1991) is onderzoeker bij het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis, waar hij meeschrijft aan het tiende deel in de serie ‘Parlementaire geschiedenis van Nederland na 1945’. Daarnaast is hij projectleider bij het wetenschappelijk bureau van GroenLinks waar hij werkt aan een advies over actief arbeidsmarktbeleid. Dit artikel is een bewerking van zijn masterthesis voor de Research Master History aan de Universiteit Utrecht.    

E-mail: j.rodenburg@let.ru.nl